第二节 国家机器--管控机制运作的载体

　　国家机器原本是一个政治术语，其含义是，统治阶级建立的一整套法律、制度、执行机构，并依赖于这些法律、制度和执行机构才能实现对被统治阶级的统治。军队、警察、法庭、监狱等专政机关都是国家机器的重要组成部分。

　　我们这里所说的“国家机器”已经突破了其传统政治范畴的局限，是指国家在实施其大战略活动过程中担负职责和功能的载体，主要用于维护实现国家大战略一切活动的有序化。国家机器包括国家体制、政府机构、立法与司法、国家职能等。

　　（一）国家体制

　　资本主义国家依据启蒙思想家“洛克-孟德斯鸠”的分权制衡学说，形成三权鼎立的权力结构、政权组织形式，三权分立与制衡成为资本主义国家设计与组建机构的理论原则和法制原则。所谓三权分立与制衡的基本原则的基本含义是：国家权力分为立法权、行政权、司法权三种权力，由三个不同的国家机关掌握，各自独立行使，形成鼎立之势，而又互相制约和平衡。

　　（二）国家体制与政府机构设置

　　国家机构，又称为国家权力组织、国家机器、国际政权机关，是国家机关体系的总和，包括立法、行政、司法、军队、警察武装力量以及全部中央和地方国家机关，是统治阶级在实现其阶级统治的政治组织中，最主要最强有力的政治组织，是一个纵向层次和横向部分的政治统治组织系统、复杂严整而有活力的政治统治组织体系。

　　国家体制与政府的机构设置的关系，我们先来看德国的在联邦制共和国的国家体制下是如何设置其政府机构的：

　　德国的国家制度是联邦制共和国。１９４９年制定的德意志联邦共和国基本法，相当于其他国家的宪法。该法规定了德国国家制度的五项基本原则，即德国是民主国家、共和制国家、联邦制国家、法制国家和社会福利国家。德国的民主制国家形式的基础是人民的主权原则。基本法规定德国实行间接的、代议会制的民主制度。国家的权力必须经过人民的承认和同意。人民通过定期进行的议会代表直接选举行使国家权力。在直接选举以外，国家的权力并不直接由人民来决定，而是由立法、行政和司法的专门机构来行使。德国总统由德国联邦大会选举产生，任期５年。联邦大会由联邦议会的议员和同等数量的各州议会的代表组成。在联邦德国，总统的权力受到很大的限制，基本上没有实际的政治权力。总统选举也与议会大选无关。德国的政治权利主要掌握在通过议会大选产生的联邦政府总理手中。

　　德国法制国家的第一个基本原则是三权分立，即国家的权力分别由立法、行政和司法机构独立行使。第二个基本原则是法对国家一切行动具有不可更改的效力，即行政的合法性原则。国家活动不得违反现行法规，特别是宪法和各项其他法律；国家对个人的权利及自由的约束和限制，需要有正式的法律依据。如果个人的基本权力受到国家行政权力的侵犯，他可以起诉，可以要求独立的法官审查国家行动的合法性。宪法法院是德国法律体制的一个特殊设计。如果个人的基本权力受到侵犯，甚至是受到来自法院的侵犯，在个人的一切法律手段于专业法庭上俱已用尽时，个人可以向宪法法院起诉。

　　社会福利国家的原则是德国对传统国家思想的一个补充。这个原则从国家制度上要求国家保护社会上的弱者，并且不断地谋求社会公正。德国法律充分体现了这个原则。社会福利国家具体表现在国家对老年、伤残、疾病以及失业提供的福利金、为穷人提供的社会救济、住房补贴和子女补贴、劳动保护法和工作时间法等方面。

　　（三）立法与司法

　　依然以德意志联邦共和国为例：

　　1、立法部门

　　联邦议院和联邦参议院是德意志联邦共和国的立法机构。联邦议院的任务是立法、选举联邦总理和监督联邦政府。联邦议院根据议会工作的业务范围，设立了相关的委员会。其中，预算委员会规模最大，劳工和社会秩序委员会、外交委员会、教育、科研和技术成果评价委员会、欧盟事务委员会、家庭、老年、妇女和青年委员会、财政委员会、内政委员会、环境、自然保护和核反应堆安全委员会、交通委员会、国防委员会和经济委员会由３９名议员组成；申诉审核委员会、法律委员会、区划和城建委员会、食品和农委员会、卫生委员会、经济合作和发展委员会，均由３２名议员组成；旅游委员会、邮政和通讯委员会、体育委员会和选举审查、豁免权和社团活动规则委员会，由１７名议员组成。

　　联邦议院的议员作为人民代表由直接普选产生，议员的资格是独立的，不受他所属的党派成员资格的限制。对重大决议投票时，议员原则上可以不受所属政党立场的限制。在议员身份独立的同时，他们又按所属的政党，组成议会内的党团。联邦议院的全体会议是讨论内政和外政的重要论坛，各党团从他们各自政党的立场出发，提出法律草案和对政府的工作提出意见。

　　联邦参议院是联邦各个州的代表机构，参与联邦的立法和行政监督。参议院的议员不是由人民选举产生的人民代表，而是由州政府的成员或州政府的全权代表组成。

　　2、司法部门

　　德国法律的特点是成文法。德国早在１９世纪便产生的较为完整的成文的法律制度，奠定了德国作为法制国家的法律基础。其中，法院组织法、民事诉讼法以及刑事诉讼法，保证了法院和法官在行使职能时的独立性，成了公民法律保障的基石。法官只服从法律，只能、也只应该依法办事。为此，德国法律规定，法官是独立的、不可撤换的。政府和其他部门不能随便调换法官工作位置和地点。

　　德国司法的特点是严密的法律保护和高度的专业化。它由五个部分组成：

　　（1）普通法院，负责审理刑事案件、民事案件和民事调解。

　　（2）行政法院，负责审理涉及行政法规方面的法律纠纷。

　　（3）财政法院，负责处理税收和向公用事业付费方面的纠纷

　　（4）劳工法院，负责审理劳资关系中的私法性质纠纷，劳资谈判双方的纠纷，涉及到企业法和职工参与法的纠纷

　　（5）社会保障法院，负责受理所有涉及到社会福利、社会保障的法律、法规的纠纷

　　位于上述五种专业法院以上的，是联邦宪法法院。联邦宪法法院既是联邦的最高法院，同时也是宪法机构。它裁决有关宪法问题的诉讼，和五种专业法院不能最终决定的诉讼。

　　（四）国家职能的四维特性

　　国家职能就是与国家根本任务相适应的国家活动的基本方向和最主要方面。它所回答的问题，是国家活动的总的方向以及国家的使命和目的问题。国家职能是由国家本质决定的，它是国家本质的外部表现。国家职能，一般可分为对内和对外两个方面。对内职能是主要的，对外职能是对内职能的延续。国家的对内职能，执行着统治阶级的路线和政策；国家的对外职能，在与其它国家的相互关系上、在国际事务中，执行着国家的外交路线和对外政策。

　　首先，国家职能是随时间而演化的，具有时间维特征。社会经济结构是决定国家职能的重要变量。而社会经济结构是随时间而变革的。所以，从时间维角度看，不存在固定的国家职能模式。不同的社会经济发展水平，将要求相应的政府职能模式。是自由主义还是干预主义，本质取决于社会经济发展水平的客观需要。

　　其次，国家职能具有空间维特征，即处在不同地域空间的国家，其国家职能也应有所差别。这里主要原因是：不同地域空间的国家会有不同的生产力要素结构，这将导致不同的职能需求；不同地域空间的国家其周边环境是不同的。

　　再次，国家职能具有价值维特性。在国家内部，必有占优势方的利益集团，所以国家职能的界定，必定要体现优势利益集团的价值偏好，并尽可能地为其提供服务。利益集团的存在是以一部分人攫取另一部分人的劳动成果为前提的。这需要一种机制来保障资源向特定的一部分人流动。为了使这种机制固定化，享有大部分资源的人就必须成为统治的阶级，那种保障资源流动方式的机制也在国家体制的名义下合法化。

　　最后，国家职能具有领域维特征。即：国家职能在不同的领域应有不同的要求。

　　（1）在政治领域，国家体现的基本职能应是保证社会公正的实现。公正是当政者应坚持的基本原则，没有公正性，执政者就没有存在的合理性。

　　（2）在经济领域，国家应体现的基本职能是促进竞争。竞争是社会发展的活力源，在促进竞争中，国家职能的核心是要坚持效率原则。

　　（3）在文化领域，国家应体现的基本职能是为公众提供价值体系。国家与文化是互相作用的一对范畴。一方面，文化作用于国家，影响和制约国家的类型和形式；另一方面，国家又反作用于文化，影响和制约文化的生成和演进。

　　（4）在社会领域，国家应体现的基本职能是提供秩序。秩序是社会正常运转的基本保证，没有秩序，就没有社会。

　　（5）在军事领域，国家应体现的基本职能是提供国家安全。这里一方面对内应惩治犯罪分子；另一方面对外应防止入侵者。

　　（五）解读中国与欧洲的历史过程--以国家机器的强化和职能扩张为管控中心

　　在国家机器的逐步走向强化的方向上，中国与欧洲是一致的。但是起点与方法是大不相同的，中国国家机器的强化过程，首先是服务于防御性质的公共安全目标，其次是在列国争霸过程中间陷入安全困境，最后为了降低安全成本而追求统一的；而欧洲近代国家的统一过程，则是服务于进攻性质的对外争霸的需要。在国家职能上，中国国家机器完善之后，首在缓和国内矛盾；而西方国家机器建设过程始终服务于把内部矛盾向外转嫁。在这个意义上，西方国家机器的对外竞争特色非常明显，是作为一个对外的竞争实体而存在，在第二次世界大战之后才逐步引入对外缓和阶层矛盾的职能。

　　在国家机器的建设与强化过程中间，欧洲是资本家群体和国王的合谋起着决定性的作用，目的是内部市场的统一和外部争霸的需要，是新贵损害旧贵的利益建设新的利益格局。中国是诸侯和他周边的助手共同完成的，结果是通过实现政治统一来解脱安全困境，消除无价值的高安全成本，受益者是精英阶层和平民阶层。